Indicadores Económicos:
  • Dólar TRM:    $ 3,248.91     —     Euro:    $3,399.00     —     Bolivar (BanRep):    $284.70     —     Bolivar (Cúcuta):    $0.45     —     Café lb. (May 2019) :    US$1.0360     —     U.V.R.:    $267.2742     —     DTF:    4.49%     —     Petróleo WTI:    US$65.80     —     Usura:    30.42%     —     COLCAP:    1,528.09     —     IBR:    4.112%     —     Inflación (Feb-2018) :    0.71%

Informe completo de la Comisión de Expertos

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INFORME SOBRE EFECTOS AMBIENTALES (BIÓTICOS, FÍSICOS Y SOCIALES) Y ECONÓMICOS DE LA EXPLORACIÓN DE HIDROCARBUROS EN ÁREAS CON POSIBLE DESPLIEGUE DE TÉCNICAS DE FRACTURAMIENTO HIDRÁULICO DE ROCA GENERADORA MEDIANTE PERFORACIÓN HORIZONTAL

AGRADECIMIENTOS

Agradecemos a las personas, instituciones y grupos de interés que participaron en las investigaciones realizadas, y que de una forma u otra apoyaron y facilitaron la realización de este informe. En particular, queremos agradecer a los representantes de las comunidades residentes en las áreas con potencial de desarrollo de yacimientos de hidrocarburos en roca generadora por su disposición desinteresada a compartir sus preocupaciones, sus frustraciones y sus justas aspiraciones, a las organizaciones y a los individuos que aportaron sus conocimientos y sus puntos de vista sobre un tema de gran relevancia nacional, y a los funcionarios de los ministerios de Ambiente y de Minas y Energía que brindaron su apoyo logístico y administrativo que permitió que nuestros desplazamientos y nuestro trabajo se realizaran de la mejor manera. Muy especialmente queremos expresar nuestro reconocimiento a la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, de la que dos de los integrantes de la comisión son miembros y en cuya sede deliberamos, por habernos brindado generosamente su hospitalidad, permitiéndonos hacer uso de sus instalaciones y tecnología, y sobre todo por habernos cobijado e inspirado con el espíritu que la enaltece, en un ambiente de tolerancia académica, apertura a las diferencias de opinión y diálogo constructivo en la riqueza del conocimiento.

ADVERTENCIA

El contenido de este informe incluye términos cuyo significado atañe a su área de especialización y a su contexto temático. La utilización de estos términos no implica, por tanto, un entendimiento de estos en su sentido legal ni recomendaciones de tipo jurídico, ni interpretaciones o recomendaciones sobre la jurisprudencia aplicable a, entre otras, las actividades de investigación, de mejora del conocimiento, de mejoras en la administración pública y del relacionamiento con las comunidades que se proponen en el marco de la exploración de hidrocarburos en yacimientos no convencionales. Este estudio interdisciplinario abocó asuntos geopolíticos internacionales, macroeconómicos, ambientales, técnicos, sociales e institucionales sobre la industria de los hidrocarburos. El estudio sin embargo no incluyó aspectos jurídicos, ni un análisis especializado de la jurisprudencia aplicable a la exploración ni a la producción de hidrocarburos, por lo que sus conclusiones no pretenden interpretar y menos ignorar o contradecir al ordenamiento jurídico colombiano, incluyendo la jurisprudencia aplicable, así como tampoco incluye recomendaciones específicas de tipo jurídico. Cualquier asunto tratado en este informe que inadvertidamente pudiese ser interpretado como contrario a la ley o la jurisprudencia aplicable, debe interpretarse en concordancia con estas últimas. No obstante, si se encuentra que la eventual implementación de alguna recomendación requiere un cambio legal o reglamentario y el gobierno decide acogerla, pueda ser necesario promover un cambio en la legislación o en la reglamentación aplicable.

ABREVIATURAS

ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos

ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

CDPHE Colorado Department of Public Health and Environment (Departamento de Salud Pública y Ambiente de Colorado)

COGCC Colorado Oil and Gas Conservation Commission

CONAS Consejo Nacional de Aguas Subterráneas

ENA Estudio Nacional de Agua

EPA Environmental Protection Agency (Agencia de Protección Ambiental de EE. UU.)

EPOC Enfermedad Pulmonar Obstructiva Crónica

FH / FHPH Fracturamiento Hidráulico Multietapa / con Perforación Horizontal fracking Palabra usada para designar genéricamente al fracturamiento hidráulico

GNC Gas Natural Comprimido

GMAC Gas Metano Asociado al Carbón

ICANH Instituto Colombiano de Antropología e Historia

IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales

INS Instituto Nacional de Salud

IAVH Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt

MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo

MME Ministerio de Minas y Energía PNASUB Plan Nacional de Aguas Subterráneas

OCAD Órganos Colegiados de Administración y Decisión

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OPECST Oficina Parlamentaria de Evaluación de Opciones Científicas y Tecnológicas

PBC Planes de Beneficios para las Comunidades

PPII Proyecto Piloto de Investigación Integral, entendido como proyecto exploratorio de investigación, controlado, transparente y con verificación independiente

SECOP Sistema Electrónico de Contratación Pública SGC Servicio Geológico Colombiano

SGR Sistema General de Regalías USGS United States Geological Survey (Servicio Geológico de EE. UU.)

YNC Yacimiento(s) No Convencional(es)

YRG Yacimiento en Roca Generadora

CONTENIDO

Pág.

ANTECEDENTES Y METODOLOGÍA ............................................................ 13 1.1

ANTECEDENTES ..............................................................................................13 1.2

OBJETIVOS ......................................................................................................14 1.3

ALCANCE ........................................................................................................14 1.4

METODOLOGÍA .............................................................................................. 16 1.5

AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LA COMISIÓN ....................................... 16 2

RESULTADO DE LOS ENCUENTROS ...........................................................  18 3

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LICENCIA SOCIAL ...................................... 22 3.1

LICENCIA SOCIAL ............................................................................................ 22 3.2

PARTICIPACIÓN CIUDADANA ......................................................................... 24 3.3

CONSTRUCCIÓN DE VISIÓN DE TERRITORIO SOSTENIBLE .............................25 3.4

DIÁLOGO TERRITORIAL Y PARTICIPACIÓN EFECTIVA EN LOS BENEFICIOS ....26 3.5

FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE LA VEEDURÍA Y LA AUDITORÍA SOCIALES ........................................................................................................ 27 4

ENTORNO GEOLÓGICO ............................................................................ 28 4.1

YACIMIENTOS EN ROCA GENERADORA EN COLOMBIA ................................. 28 4.2

PASIVOS E IMPACTOS AMBIENTALES NO RESUELTOS ................................... 32 5

ECOSISTEMAS Y BIODIVERSIDAD ............................................................. 34 5.1

DEL DESARROLLO SOSTENIBLE A LOS TERRITORIOS SOSTENIBLES ............... 36 5.2

RECOMENDACIONES ...................................................................................... 37 6

CONTAMINACIÓN DE AGUA Y ATMÓSFERA ............................................. 39 6.1

CONOCIMIENTO HIDROGEOLÓGICO ............................................................. 41 6.1.1

Conocimiento general en Colombia ....................................................................... 41 6

COMISIÓN INTERDISCIPLINARIA INDEPENDIENTE 6.1.2

Conocimiento de la hidrogeología regional ............................................................ 43 6.2

FLUIDOS DE RETORNO Y DE FORMACIÓN ..................................................... 43 6.3

COMPROMISO ESTRUCTURAL DE REVESTIMIENTOS Y CEMENTACIONES .... 44 6.4

COMPROMISO ESTRUCTURAL DE FORMACIONES SUPERFICIALES Y ACUÍFEROS ..................................................................................................... 44 6.5

CONTAMINACIÓN DEL AIRE ........................................................................... 45 7

ACTIVIDAD SÍSMICA Y SISMICIDAD INDUCIDA .......................................... 47 7.1

ACTIVIDAD SÍSMICA EN EL VALLE MEDIO DEL MAGDALENA ......................... 47 7.2

SISMICIDAD INDUCIDA Y CONFINAMIENTO SUBTERRÁNEO DE FLUIDOS ..... 48 7.3

RECOMENDACIÓN PARA MEJORAR LA REGLAMENTACIÓN .......................... 51 8

SALUD PÚBLICA ....................................................................................... 53 8.1

METODOLOGÍA .............................................................................................. 54 8.2

RESULTADOS DE LA REVISIÓN DE LA LITERATURA CIENTÍFICA...................... 54 8.3

RECOMENDACIONES PARA CONTROL DE SALUD PÚBLICA ........................... 57 8.3.1

Estadísticas de base ............................................................................................... 57 8.3.2

Distancias mínimas ................................................................................................ 57 9

CAPACIDAD INSTITUCIONAL .................................................................... 59 9.1

LEGISLACIÓN E INSTITUCIONES AMBIENTALES ............................................. 59 9.2

TRANSPARENCIA ............................................................................................ 60 9.3

NECESIDAD DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL ..................................... 61 9.4

INSTITUCIONALIDAD REGIONAL .................................................................... 64 10

APROXIMACIÓN AL POTENCIAL ECONÓMICO........................................... 66 10.1

CONSIDERACIONES GENERALES .................................................................... 66 10.2

POTENCIAL ECONÓMICO DE LOS YACIMIENTOS DE ROCA GENERADORA .... 68 10.3

IMPACTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL SECTOR DE HIDROCARBUROS .. 70 7

COMISIÓN INTERDISCIPLINARIA INDEPENDIENTE 10.3.1

La importancia del petróleo en los ingresos del gobierno central y los gobiernos subnacionales ........................................................................................................ 70 10.3.2

El impacto del choque petrolero en las finanzas públicas y la necesidad de ajuste . 72 10.3.3

Estimaciones preliminares del impacto fiscal del desarrollo de yacimientos no convencionales en las finanzas públicas ................................................................. 73 10.4

IMPACTO EN LAS CUENTAS EXTERNAS .......................................................... 74 10.4.1

Importancia del sector petrolero en las cuentas externas ...................................... 74 10.4.2

Impacto del choque petrolero en las cuentas externas .......................................... 74 10.4.3

Impactos estimados de la eventual explotación de YRG en las cuentas externas .... 74 10.5

IMPACTO SOBRE EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO .......................................... 75 10.5.1

Participación del sector de hidrocarburos en el PIB, la inversión y el empleo ......... 75 10.5.2 I

mpacto estimado del fracking sobre el PIB y el empleo......................................... 77 10.5.3

Impacto del sector de hidrocarburos en el desarrollo regional ............................... 77 10.6

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................ 81 11

ENTORNO GLOBAL .................................................................................. 84 12

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES ........................................................... 86 12.1

CALIFORNIA .................................................................................................... 88 12.2

COLORADO ..................................................................................................... 89 12.3

PENSILVANIA .................................................................................................. 91 12.4

INGLATERRA ................................................................................................... 93 12.5

POLONIA ......................................................................................................... 95 12.6

LECCIONES PARA COLOMBIA ......................................................................... 96 13

RECOMENDACIONES PARA VIABILIZAR LA EXPLORACIÓN ........................ 98 13.1

PROYECTO(s) PILOTO DE INVESTIGACIÓN INTEGRAL (PPII) ........................... 98 13.2

PARA OBTENER LA “LICENCIA SOCIAL” .......................................................... 99 8

COMISIÓN INTERDISCIPLINARIA INDEPENDIENTE 13.3 PROTEGER LA BIODIVERSIDAD ....................................................................... 99 13.4

TRANSPARENCIA Y PROVISIÓN DE INFORMACIÓN ...................................... 100 13.5

LÍNEAS DE BASE AMBIENTALES Y SOCIALES ................................................ 102 13.6

ANÁLISIS Y GESTIÓN DE RIESGOS................................................................. 103 13.7

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL ............................................................ 104 13.8

MEJORAMIENTO DE LAS CAPACIDADES REGIONALES Y LOCALES ............... 105 13.9

PARTICIPACIÓN EN LAS DECISIONES Y EN LOS BENEFICIOS ........................ 106 13.10

INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL ......................................................... 107 13.11

SÍNTESIS ........................................................................................................ 108 14

PROYECTO(S) PILOTO INTEGRAL(ES) DE INVESTIGACIÓN (PPII) ............... 109 14.1

CONDICIONES PREVIAS - ETAPA 1................................................................ 110 14.2

ACCIONES CONCOMITANTES CON LOS PPII - ETAPA 2 ................................ 111 14.3

POSIBLE TRÁNSITO A LA PRODUCCIÓN COMERCIAL OBSERVANDO EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN - etapa 3 .......................................................... 113 15

PACTO DE ESTADO POR LA SOSTENIBILIDAD .......................................... 115 16

PARADOJA Y REFLEXIÓN FINAL .............................................................. 116 17

EPÍLOGO ................................................................................................ 118

REFERENCIAS .......................................................................................................... 119

ANEXO A. Parámetro ????. .......................................................................................... 131

ANEXO B: Metodología de revisión de la literatura científica sobre los efectos del fracking en la salud humana .................................................................. 137

ANEXO C: Experiencias internacionales: prohibiciones, moratorias, restricciones y su entorno económico y social ................................................................... 139

ANEXO ESPECIAL: Aspectos sociales, ambientales e institucionales .......................... 153

LISTA DE FIGURAS

Pág. Figura 1 Corte geológico del sinclinal de Nuevo Mundo en el VMM. Nótese la presencia de la formación La Luna a una profundidad superior a los 12.000 pies (4 km), sin interferir con acuíferos superficiales. ................................................................................................................................................ 30

Figura 2 Mapa estructural del VMM. Se localizan sus principales estructuras sinclinales y las fallas inversas. ........................................................................................................................................................ 31

Figura 3. Amenazas al agua durante las actividades de producción de hidrocarburos en sitios en donde se utiliza la técnica del fracturamiento hidráulico (Adaptado de EPA, 2016). ........................... 40

Figura A-1 Ejemplo de relación Richter-Gutenberg (????????????10???? = ???? − ????????). La proyección de la línea con pendiente ???? permite inferir la máxima magnitud esperada en la región. Tomado de Shearer (2009). ....................................................................................................................................................... 131

Figura A-2 Distribución frecuencia-magnitud para micro sismicidad natural detectada a lo largo de una falla (izquierda) y como producto de una estimulación hidráulica (derecha). Los valores del parámetro ???? permiten diferenciar ambos procesos. Tomado de Wessels et al. (2011). ....... 132

Figura A-3 Estimación del parámetro “????” para cuatro profundidades correspondientes a la corteza superior, una zona donde la sismicidad natural se presenta en condiciones frágiles de baja temperatura. Las estrellas denotan la ubicación de cabeceras municipales cercanas a posibles proyectos de YRG. La línea roja representa el perfil presentado en la

Figura A -3. ............ 133

Figura A-4 Perfil con orientación SW-NE que representa la distribución espacial del parámetro ???? (perfil superior), incertidumbre asociada (perfil medio) y magnitud de completitud (????????) del catálogo utilizado (perfil inferior). La estrella gris en el perfil superior ubica aproximadamente la cabecera municipal de Cimitarra, la negra, Barrancabermeja y la blanca, Aguachica. Los perfiles indican mayor probabilidad de ocurrencia de eventos sísmicos de menor magnitud hacia el sur de Barrancabermeja. La distribución de ???????? sugiere que la Red Sismológica Nacional operada por el SGC tiene más sensibilidad hacia el sector sur. Las distribuciones frecuencia-magnitud de la parte inferior de la Figura detonan los mejores ajustes que definen el parámetro ????, así como la posible máxima recurrencia anual para los dos extremos del perfil. ..................................................................................................................................................................... 134

Figura A-5 Mapa de profundidad del basamento cristalino (isolíneas en colores) para el sector norte de la cuenca del VMM (línea gruesa gris; ANH, 2012). El mapa tiene superpuestos de manera 10 COMISIÓN INTERDISCIPLINARIA INDEPENDIENTE aproximada los polígonos de las áreas municipales de Aguachica, Río de Oro, San Martín, Puerto Wilches, Barrancabermeja y Cimitarra (líneas negras), así como los bloques de YRG (líneas azules) propuestos por la ANH. .............................................................................................. 135

Figura B-1 Proceso de selección de artículos. ....................................................................................................... 137

LISTA DE TABLAS

Pág. Tabla 1 Comparación de los cálculos de reservas de YRG en el Valle del Magdalena Medio (MMMBPE). ........................................................................................................................................................................ 29

Tabla 2 Comparación de las principales características de los YRG de Estados Unidos (Eagle Ford, Woodford, Bakken, Marcellus), Argentina (Vaca Muerta) y Colombia (La Luna y Tablazo). .. 30

1 ANTECEDENTES Y METODOLOGÍA

1.1 ANTECEDENTES El gobierno nacional enfrentó el reto de aprovechar el potencial geológico del subsuelo con el objetivo de aumentar las reservas de petróleo y gas para extender el horizonte de autosuficiencia energética, mejorar las perspectivas de la economía nacional y asegurar los ingresos fiscales proyectados en el Plan Nacional de Desarrollo. Busca así reducir la pobreza y contribuir a una transición energética ordenada hacia una matriz limpia, diversa y robusta. Los estudios de prospectividad geológica de las cuencas sedimentarias del país indican un potencial importante en yacimientos no convencionales (YNC) que, de ser confirmado, podría aumentar significativamente las reservas de hidrocarburos. El gobierno considera necesario conocer los riesgos que representa la exploración de YRG y las posibilidades de realizarla de forma segura, responsable y sostenible para las comunidades y el medio ambiente. Por la naturaleza novedosa para el país de esta técnica, se requiere un marco regulatorio que garantice la seguridad de las operaciones y que atienda a las necesidades y deseos de las comunidades, así como los requerimientos de las autoridades locales y ambientales. La utilización de la técnica de fracturamiento hidráulico multietapa con perforación horizontal (FHPH) —denominada fracking—, desarrollada recientemente para extraer los recursos, es objeto de oposición por parte de grupos de interés; además, ha generado preocupaciones dentro de las comunidades cercanas a las áreas con potencial de extracción. Por lo anterior, el gobierno nacional decidió convocar a un grupo interdisciplinario de académicos y expertos en varias áreas relevantes del conocimiento para que realice consultas con las comunidades que habitan los suelos donde se tiene previsto iniciar las actividades de exploración, con el objeto de conocer sus preocupaciones y, posteriormente, rendir un informe con sus opiniones, resultados de una revisión de experiencias y posibles mejoras en las prácticas mencionadas; además, quedarán registradas sus recomendaciones, acordes con las realidades geocientíficas, sociales y económicas del país.

Las opiniones y las recomendaciones del grupo serán tenidas en cuenta por el gobierno nacional para tomar decisiones políticas referidas al aprovechamiento del potencial geológico de recursos no convencionales. Este informe recoge las principales conclusiones y recomendaciones de la Comisión Interdisciplinaria de Especialistas, cuyos integrantes escucharon las preocupaciones de las comunidades de los territorios que tienen proyectos de exploración y de grupos de interés que se oponen al desarrollo de los YRG. Los proyectos de exploración son complejos y comprenden muchas técnicas diferentes. La mayoría de los métodos utilizados en la exploración de YRG son idénticos o muy similares a los convencionales y, por lo tanto, no se analizaron en la Comisión.

1.2 OBJETIVOS

El trabajo realizado tuvo como punto de partida las inquietudes, preocupaciones y necesidades de las comunidades respecto al desarrollo de YRG en su territorio. Esto se hizo con el fin de revisar la naturaleza objetiva de los asuntos identificados y explorar las mejores prácticas internacionales para gestionar los riesgos. La revisión del marco regulatorio y de las mejores prácticas internacionales de la industria tuvo por objeto identificar soluciones probadas para la gestión efectiva de los riesgos asociados con la exploración de YRG, revisando la evidencia científica relevante. Se evaluaron las medidas regulatorias técnicas y ambientales utilizadas en otros países para gestionar y mitigar los riesgos identificados en la etapa de exploración. Igualmente, se realizó un análisis y un diagnóstico de las capacidades institucionales de las entidades ambientales y técnicas responsables en la fase de exploración de YRG, con el fin de elaborar recomendaciones pertinentes que permitan garantizar el cumplimiento de la normatividad.

1.3 ALCANCE

El trabajo realizado por la Comisión abordó exclusivamente los asuntos relativos a la etapa de exploración que surgieron de las mesas regionales con comunidades y grupos de interés. No se estudiaron a fondo los asuntos relacionados con la etapa de explotación, aunque en algunos casos se hizo referencia a ellos por su relevancia para la etapa de exploración; también mencionaron asuntos que, sin haber surgido de las mesas regionales, se consideraron relevantes para entender el contexto del informe.

En las mesas regionales se registraron las preocupaciones expresadas por las comunidades y los grupos de interés en asuntos ambientales, geológicos y sociales para identificar los principales riesgos asociados a la exploración de YRG. No fue objeto del estudio identificar ni analizar los riesgos asociados a la etapa de desarrollo, montaje o explotación (producción), ni tampoco las etapas posteriores a la finalización de las operaciones. El trabajo se enfocó exclusivamente en los aspectos relacionados con la nueva técnica de extracción de hidrocarburos desarrollada en Estados Unidos, FHPH, para extracción de hidrocarburos en YRG, pues es esta técnica la que ha generado polémica por sus aspectos novedosos en relación con las técnicas tradicionales, y es este el tipo de yacimientos el que se pretende explorar en los contratos y en las zonas objeto de la consulta. El FHPH utiliza altos volúmenes de agua con aditivos para sostener el flujo de los hidrocarburos posterior a la fractura de las rocas que los contienen, y ha generado preocupación por la posible filtración de gases y por la contaminación del agua para uso humano y agrícola y del aire alrededor de las operaciones, además de otros efectos relacionados con la intensidad de las operaciones y el influjo y tráfico de equipos, insumos y personas, entre otros. El efecto en la sismicidad de las zonas circundantes también ha sido objeto de preocupación. En consecuencia, no se examinaron las técnicas de extracción de hidrocarburos de otros tipos de yacimientos no convencionales, como los que se encuentran en rocas calizas o arenas concisas (o apretadas), ni las relativas al gas metano asociado a yacimientos de carbón (GMAC). La extracción de hidrocarburos de estos tipos de yacimientos involucra fracturamiento hidráulico tradicional (o convencional), el cual ha sido utilizado por la industria por más de medio siglo y no es el que ha generado la polémica presentada recientemente. Con base en prácticas internacionales, por cuanto en el país no ha habido experiencias con estas actividades, se determinó la naturaleza de los principales riesgos asociados a la actividad de exploración de YRG, incluyendo los de contaminación de acuíferos y aguas en superficie, sismicidad y contaminación del aire, y se investigaron los métodos de gestión y de mitigación utilizados. En algunos casos no se encontraron referencias aplicables a la etapa de exploración, por lo que se revisaron los aspectos relevantes de la etapa de producción que pueden ser aplicables a la etapa de exploración. En consecuencia, aunque no está dentro del alcance de este informe, se hizo en algunos casos referencia a los riesgos de la etapa de explotación, con el fin de hacer recomendaciones para ser ejecutadas durante la etapa de exploración y que puedan tener pertinencia en caso de darse el paso a la producción. Así, se proponen ajustes generales al marco regulatorio técnico y ambiental para subsanar los vacíos relevantes identificados para la etapa de exploración, sin entrar en mayores detalles sobre la formulación técnica que, consideramos, superan el alcance de este informe. Más allá de la revisión macroeconómica de los estudios sobre el potencial de YRG, se examinaron algunos aspectos del impacto económico y fiscal en las regiones productoras, y se hacen recomendaciones para mejorar la gestión institucional en el ámbito local.

1.4 METODOLOGÍA

El trabajo realizado se estructuró en las siguientes tres líneas que se abordaron simultáneamente durante noviembre y diciembre de 2018 y enero de 2019: 1) Mesas regionales, en las cuales la Comisión escuchó las preocupaciones de las comunidades y los grupos de interés con respecto a los efectos del posible desarrollo de YRG en sus territorios. Estos encuentros se efectuaron en las cabeceras municipales de San Martín (Cesar), y Puerto Wilches y Barrancabermeja (Santander). 2) Revisión de la normatividad actual a la luz de las mejores prácticas de la industria, incluido el marco regulatorio técnico y ambiental aplicable a la etapa de exploración de YRG. Se identificaron los principales riesgos y los posibles mecanismos de gestión y mitigación con base en la experiencia internacional; igualmente, se analizó la capacidad institucional de las entidades ambientales y técnicas involucradas en la fase de exploración de los YRG (ANH y ANLA) para garantizar el cumplimiento de la normativa técnica y ambiental. 3) Análisis de la seguridad petrolera nacional, mediante cálculos estimativos realizados y otros ya disponibles de potencial de reservas de hidrocarburos, incluyendo las perspectivas del aporte de los YRG, los multiplicadores económicos y su contribución fiscal.

1.5 AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LA COMISIÓN

La Comisión fue investida con autonomía para organizarse internamente y para estructurar sus métodos de trabajo, discusión y construcción del informe, por lo que los detalles del proceso no se hacen públicos. Los miembros contribuyeron según sus áreas de especialidad y conocimiento. Sin embargo, el texto final es de construcción colectiva, por lo que todas las conclusiones y recomendaciones son producto de consenso y ninguna de ellas debe ser atribuida a un individuo en particular. La Comisión contó con apoyo de una secretaría técnica coordinada por la Fundación Panamericana para el Desarrollo (FUPAD), para asuntos administrativos y logísticos y para enlace con instituciones del Estado y con entidades externas y particulares que apoyaron o participaron en las actividades realizadas. Esta secretaría técnica no intervino en las discusiones ni en las decisiones de la Comisión, ni en la redacción de este informe. Las actuaciones de la Comisión Interdisciplinaria Independiente se basan en el acuerdo de los conceptos pluralidad, método y limitaciones:

? Pluralidad: La Comisión está compuesta de pares académicos, llamados por tener conocimiento disciplinar y experiencia profesional específica. La participación de miembros con experiencia en el sector de hidrocarburos, gestión socioambiental, estudios sismológicos, hidrogeología, salud y economía es de gran valor en términos de la diversidad y la pluralidad que el grupo debió desplegar para una evaluación holística de la problemática en mención. Una comisión plural es garantía de independencia frente a cualquier sesgo, análisis o lectura unidimensional del fracking.

? Método: El rigor del diálogo interdisciplinar sobre las mejores prácticas internacionales, las oportunidades y los riesgos del fracking, más el contraste con el contexto particular del Valle Medio del Magdalena (geocientífico, social, económico, salud humana, biótico, etc.) fue la guía a las conclusiones y recomendaciones de este informe.

? Limitaciones: La Comisión no fue conformada para dar una respuesta afirmativa al gobierno. En otras palabras, no reemplaza al Estado en general ni al gobierno en particular en su responsabilidad de tomar decisiones políticas correspondientes, en un tema tan importante para el país. La Comisión fue llamada para aportar información cualificada, con elementos académicos, científicos y de contexto para apoyar la toma de decisiones de manera más ilustrada e informada. 

2 RESULTADO DE LOS ENCUENTROS

Con el objeto de conocer las preocupaciones de las comunidades de las áreas de influencia sobre la posibilidad de explorar YRG, se llevaron a cabo las siguientes reuniones con diferentes actores locales:

? 10 de noviembre de 2018, en San Martín, Cesar: con voceros y delegados de la Alcaldía de San Martín, el Concejo de San Martín, Cordatec, presidentes de juntas de acción comunal, la Asociación de Desempleados y empresarios.

? 11 de noviembre de 2018 en Puerto Wilches, Santander: con voceros y delegados del Concejo Municipal, Asojuntas, juntas de acción comunal, asociaciones de palma de aceite y una asociación de pescadores.

? 17 de noviembre de 2018 en Barrancabermeja, Santander: con voceros y delegados de la Alcaldía de Barrancabermeja, del Programa de Paz y Desarrollo del Magdalena Medio, de la Mesa Social por la Defensa de Barrancabermeja y la Región del Magdalena Medio, líderes regionales y un exconcejal. Adicionalmente, se sostuvieron reuniones en Bogotá con grupos de interés y expertos:

? 19 de noviembre de 2018: miembros del Foro Nacional Ambiental, la Alianza Colombia Libre de Fracking y la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales.

? 12 de diciembre de 2018: reunión con Manuel Rodríguez (presidente del Foro Ambiental Nacional), el Comité Gremial Petrolero y las empresas que tienen bloques asignados para esta actividad en Colombia.

? 11 de enero de 2019: Orlando Cabrales, presidente de Naturgas, y Ana Cristina Sánchez, experta en regulación; delegados y gobernadores de Atlántico, Santander, Magdalena y Cesar, y el director de la seccional Atlántico-Magdalena de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI). Las reuniones en los municipios de San Martín (Cesar), Puerto Wilches y Barrancabermeja (Santander) fueron atendidas por autoridades locales, por miembros de la comunidad y por organizaciones que se oponen a las actividades de exploración y producción de hidrocarburos de YRG. Varias de las exposiciones, que presentaron de forma organizada y sistemática las preocupaciones de las comunidades, fueron lideradas por representantes de organizaciones no gubernamentales que se oponen a las actividades de fracturamiento hidráulico (FH). Las autoridades locales que fueron entrevistadas por la Comisión expresaron posiciones variadas —a favor, en contra o neutrales—, aunque se pudo observar alguna apertura frente a la posible actividad de FH, siempre y cuando los habitantes puedan aprovechar las oportunidades que ofrezcan las operaciones, los servicios públicos se puedan mejorar sustancialmente y los riesgos o efectos negativos sean adecuadamente prevenidos, gestionados o compensados. En los conversatorios realizados con las comunidades de las zonas de influencia de los proyectos de exploración de YRG, así como a través de las exposiciones realizadas por diversos grupos y representantes ambientales, gremiales y gubernamentales, se evidenciaron diferentes preocupaciones ante la posible implementación de técnicas de estimulación hidráulica para propósitos de exploración y explotación de hidrocarburos asociados a YRG. En general, se percibe una comunicación altamente polarizada. Por ejemplo, las compañías de la industria de hidrocarburos se centran en los aspectos económicos positivos de los proyectos y desconocen el impacto negativo social y cultural en la vocación del territorio. Por otro lado, las comunidades antifracking se centran en impactos negativos, con ejemplos catastróficos sin identificar posibles mecanismos de control. También se aprecia que las comunidades asentadas en las regiones manifiestan falta de conocimiento sobre la tecnología de exploración de yacimientos en roca generadora, pero están ampliamente informadas sobre las consecuencias no deseadas de la explotación de hidrocarburos en YRG mediante la estimulación hidráulica multietapa. Es así como se evidencia una gran confusión entre las consecuencias de la exploración y la producción de hidrocarburos, tanto de rocas almacenadoras como de generadoras, las operaciones de servicios petroleros, la gestión ambiental, el cambio climático y el fracking mismo. Se aprecia persistentemente que las comunidades de base y algunos académicos han esgrimido el argumento del daño inminente sobre los acuíferos derivado de dos posibles fuentes: (1) la posible inyección de químicos muy nocivos pero desconocidos y (2) el daño estructural sobre las formaciones que contienen aguas para uso humano. Así mismo, fueron evidentes las preocupaciones sobre el abandono estatal (el Estado desconoce sus anhelos y necesidades), combinadas con cierto resentimiento y rechazo por los procesos de socialización inconsultos que se realizaron en el pasado. 

A esto se suma que existe una percepción generalizada de la suficiente existencia de normas y regulaciones, sin un correcto seguimiento por parte de las autoridades ambientales tanto nacionales como regionales, así como de la autoridad técnica (ANH). Se identifica en las comunidades del territorio una tendencia muy marcada a establecer un paralelismo entre los males que han dejado 100 años de explotación de hidrocarburos y la incredulidad arraigada de que los procesos vayan a cambiar en un mejor sentido, o que las consecuencias muten de muy negativas a muy positivas. En general, en las regiones se evidencia desconfianza en la capacidad institucional, exacerbada por la dificultad para acceder a la información oficial, de la cual solo se dispone después de interponer derechos de petición o diferentes acciones legales que generan suspicacias innecesarias en la comunidad. Las preocupaciones planteadas por las organizaciones opuestas a la actividad se centraron en los siguientes aspectos relacionados con el medio ambiente y a la salud humana:

? posibles afectaciones al volumen de agua disponible para consumo humano y las actividades agrícolas y pecuarias, así como los riesgos de contaminación; ? contaminación de los suelos para usos agrícolas;

? contaminación del aire por partículas provenientes del tráfico y por sustancias volátiles como el metano y otras provenientes de las actividades extractivas;

Si bien los representantes de las comunidades que expusieron sus preocupaciones a esta Comisión no son estadísticamente representativos de la opinión generalizada, fue evidente que hay desconfianza en la población en las instituciones del Estado debido al pobre legado de las actividades de la industria en sus actividades pasadas de producción convencional. En los municipios que han tenido actividad petrolera convencional (Barrancabermeja y Puerto Wilches) hubo quejas por la escasa presencia del Estado, la ausencia de beneficios duraderos después de muchos años de presencia de la industria, así como por la actitud indiferente o de oposición de Ecopetrol ante los reclamos de las comunidades por incidentes atribuidos a las actividades de producción convencional. Los pobladores temen que los efectos ambientales y sociales de las actividades no convencionales sean más profundos, extensivos y duraderos que los de las actividades convencionales. En la reunión de San Martín, a causa de experiencias recientes, las comunidades manifestaron sus temores por el uso de la fuerza pública para dirimir los conflictos, la cual consideran excesiva e innecesaria. En todas las reuniones hubo preocupación por la capacidad real del Estado para controlar los impactos ambientales y sociales, para mantener informada a la población, para responder por las afectaciones en el largo plazo y por otras deficiencias institucionales, como las siguientes:

? insuficiente compensación por los impactos en el ambiente y la sociedad

? incapacidad histórica de la industria en general y de Ecopetrol en particular para responder en el largo plazo por los efectos negativos de sus actividades

? falta de información y relacionamiento adecuado y respetuoso con la comunidad

? falta de garantías de progreso económico y social para las comunidades ? opaca relación de las autoridades locales con las empresas, sin suficiente diálogo con la población

? presencia esporádica y oportunista del estado central, sin historia ni garantía de acompañamiento permanente

? desempeño histórico de la industria que no inspira confianza en operaciones futuras más complejas e intensas con afectaciones ambientales y sociales Las anteriores manifestaciones se relacionan con las percepciones que tienen las poblaciones y las autoridades locales sobre los posibles efectos del establecimiento de las operadoras para la etapa productiva, más allá de la etapa de exploración, que es la que atañe a este informe.

? posible generación de movimientos sísmicos con efectos destructivos;

? degradación de la biodiversidad;

? aparición de patologías epidemiológicas;

? posibles afectaciones psicosociales derivadas del aumento del tráfico de vehículos y personas, además de la inmigración indeseada Los representantes de las autoridades locales destacaron varios efectos que pueden darse en el orden social, así como en el posible rezago en la participación de las comunidades en las oportunidades laborales y profesionales y en los beneficios económicos:

? inmigración disruptiva del orden social establecido;

? degradación social por presencia de actividades inmorales e ilícitas;

? inseguridad por irrupción de criminalidad;

? disrupción del orden económico por aumento de precios y jornales;

? marginación de la población local en el nuevo mercado laboral; y

? aumento de la desigualdad social por la presencia de funcionarios privilegiados de las empresas operadoras.

3 PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LICENCIA SOCIAL

3.1 LICENCIA SOCIAL Uno de los principales riesgos que el gobierno de Colombia tiene que prevenir está asociado a la dinámica de los conflictos sociales. Para evitarlos o superarlos, es necesario obtener la “licencia social” y esto exige una mayor transparencia en la manera como se adelantan las actividades, se toman las determinaciones, se invierten los excedentes y se usan los recursos destinados a beneficiar a las comunidades locales. Según Boutilier y Thomson (2011), la licencia social para operar se define como existente “cuando una mina o proyecto cuenta con la aprobación continua de la comunidad local y otros grupos de interés”. Otros autores prefieren llamarla “aceptación continua”; sin embargo, la diferencia entre aceptación y aprobación en un proceso de generación de confianza puede considerarse sustancial. El primer caso se entiende como la disposición a tolerar o consentir, mientras que el segundo se refiere a tener una opinión favorable y sentirse satisfecho con relación a la otra parte. Para los autores, existen cuatro niveles de licencia social: retención o retiro, aceptación, aprobación e identificación psicológica. En la transición de una etapa a la otra se supera el límite de la legitimidad, la credibilidad y, finalmente, la confianza. El nivel de la licencia social otorgada a una empresa es inversamente proporcional al nivel de riesgo sociopolítico al que la empresa se enfrenta. Este proceso de lograr la licencia social está íntimamente ligado con las creencias y percepciones locales respecto a la organización y al plan que se lleve a cabo, por lo que es intangible y puede cambiar con el tiempo. Como se relató anteriormente, fue evidente la desconfianza por parte de la población hacia las instituciones del Estado, debido al pobre legado de la industria de hidrocarburos en sus actividades de extracción convencional. A partir de los encuentros que se realizaron durante las visitas de campo en la zona del Valle Medio del Magdalena (VMM) y en reuniones con diversos grupos de interés en la sede de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales en Bogotá, se percibió que la actividad petrolera no cuenta con la aprobación de la comunidad; en otras palabras, no cuenta con lo que denominamos la “licencia social”. La carencia de licencia social fue evidenciada de diversas formas, y entre los argumentos más reiterativos se destacan: (1) la falta de información desde las entidades gubernamentales hacia la sociedad civil en general y hacia las comunidades locales en particular, (2) la forma como se tramitan las concesiones para la extracción de hidrocarburos y (3) la forma como se emiten y se hace seguimiento a las licencias ambientales para la producción de hidrocarburos en general. Este último puede extrapolarse hacia posibles actividades futuras de fracking, práctica que es considerada “más riesgosa” según lo manifestaron los habitantes locales en su entender. Según investigadores universitarios, estos tres argumentos manifiestan las falencias ante la falta de cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública por parte de las entidades gubernamentales y de instituciones estatales responsables de la gestión de información ambiental (social, física y biótica). En los escenarios trabajados con las comunidades se percibieron expresiones de desconfianza hacia el desarrollo de actividades de hidrocarburos, debido a los efectos negativos no compensados asociados a las actividades petroleras adelantadas en la zona del VMM. Esto se relaciona con falta de capacidad de las instituciones públicas responsables de generar el conocimiento básico, para que la normativa ambiental pueda ser efectivamente evaluada y cumplida. Específicamente, en temas asociados al uso de fracking, las comunidades expresaron temores relacionados con: 1) destrucción o degradación de ecosistemas naturales y servicios ecosistémicos asociados, 2) contaminación de aguas, 3) generación de temblores de tierra, 4) contaminación atmosférica y ruido, y 5) descomposición social y efectos sobre la salud pública. Además, se señaló la falta de capacidad de las entidades gubernamentales locales y regionales responsables de la gestión del desarrollo local y de los territorios sostenibles. Ante esta realidad, y realizando un análisis cruzado de experiencias en otros lugares del mundo donde se realiza fracking a escala industrial, se determinaron cuáles serían las amenazas y riesgos de contaminación y sus efectos en la salud pública y los ecosistemas, así como los de sismicidad inducida. Dentro de las expresiones de insatisfacción se incluyen, entre otros temas, el fracaso en la provisión de servicios públicos esenciales, como el suministro de agua y el alcantarillado, la deficiente infraestructura urbana y la falta de promoción de actividades económicas diferentes a las relacionadas con la industria petrolera para asegurar el empleo de los pobladores y el futuro económico de las regiones. Además, hay descontento por la última reforma a la Ley de Regalías y se considera que las poblaciones afectadas por las operaciones de la industria no son compensadas de manera justa, y menos aún son partícipes de los beneficios que se generan en sus territorios y que terminan en las arcas del gobierno central y en los bolsillos de los corruptos y de los accionistas de las empresas.

3.2 PARTICIPACIÓN CIUDADANA

En Colombia, la participación de las comunidades en el sector de hidrocarburos presenta debilidades. Una de ellas está asociada a una fuerte centralización en la toma de decisiones, lo cual ha limitado la coordinación con las entidades locales y regionales. Si bien hay mecanismos como la consulta previa, la consulta popular, las audiencias públicas ambientales y los programas de diálogo regional, estos no hacen parte de una estrategia gubernamental integral de vinculación de la ciudadanía, con diálogo constante sobre la explotación de hidrocarburos. También cabe resaltar que la reglamentación de estos mecanismos no es lo suficientemente detallada. Un proceso de extracción incluyente exige fomentar una participación ciudadana efectiva, amplia, libre e informada, en condiciones de respeto por los derechos de la población local y en armonía con el territorio y las culturas existentes. Por esta razón, una primera condición para la participación ciudadana debe ser conocer con claridad los derechos de las partes sobre el territorio y las normas que rigen su comportamiento. Lograr un diálogo intercultural efectivo requiere una condición básica que no está presente en la actualidad, y es que el Estado (particularmente el Poder Ejecutivo) sea capaz de liderar y contribuir al diálogo intercultural, reafirmando el reconocimiento de Colombia como país multicultural e inmensamente rico en biodiversidad. Se debe fortalecer a los interlocutores sociales para que logren representar efectivamente sus intereses en un diálogo simétrico y se deben incluir mecanismos para el seguimiento de los acuerdos. Además, es indispensable desarrollar una claridad conceptual, una responsabilidad legal y un presupuesto suficiente, así como tener personal calificado en las instituciones responsables tanto de facilitar el diálogo con todos los actores del territorio como de coordinar la acción del Estado y de hacer seguimiento de los compromisos pactados. La licencia social debe empezar a gestarse antes del proceso de exploración de los YRG y es condición necesaria para iniciar la etapa de explotación. Un paso inicial para tramitarla es ajustar la normatividad a las exigencias actuales en materia ambiental y social, con lo cual se supera la confrontación entre los intereses locales y los nacionales. Con base en lo anterior, es importante resaltar que una consulta popular no es equivalente a la licencia social, ya que las comunidades podrían verse coaccionadas por diferentes grupos de presión para decidir sobre el desarrollo de proyectos extractivos en su territorio. Obtener la licencia social implica generar confianza entre las partes y garantizar las siguientes condiciones:

1) Transparencia en la información para que las comunidades puedan tomar una decisión acertada.

2) Planes de desarrollo económico integrales con enfoque territorial, que permitan prevenir, mitigar o reparar las posibles afectaciones al modelo socioeconómico del territorio.

3) Participación directa de las comunidades en organismos de vigilancia y control de las actividades relacionadas con el fracking en el territorio.

4) La sostenibilidad económica es una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo del fracking, pues debe ser articulada con la conservación del ambiente natural y el bienestar de las comunidades. El acercamiento entre las partes y la generación de condiciones de confianza es fundamental con el fin de que no se perpetúe la percepción de que la industria de hidrocarburos extrae riqueza mientras instala pobreza. La información técnica debe ser certificada por las instituciones públicas idóneas e independientes de los actores involucrados y entregada de manera completa, pedagógica y oportuna a las comunidades locales (Velásquez, 2018). Sin embargo, las estructuras administrativas no cuentan con el estatus político que requiere el diálogo intercultural en un país multiétnico como Colombia y presentan una gran inestabilidad en cuanto a su dirección, personal y disponibilidad presupuestal. Se observa que falta un ente que coordine a las instituciones públicas en esta materia. Vale la pena resaltar que en todos los casos internacionales que se presentan en la sección 11 los mecanismos de transferencia de información a las comunidades han sido claros y efectivos.

3.3 CONSTRUCCIÓN DE VISIÓN DE TERRITORIO SOSTENIBLE

Los sistemas territoriales sostenibles se basan en el principio de que la condición para que una actividad sea sostenible es que el territorio donde se asienta también lo sea (Guhl, 2018). La gestión de territorios sostenibles resulta de la interacción de múltiples variables y procesos sociales y naturales. El desarrollo debe lograrse dentro de los límites y capacidades de los ecosistemas que lo soportan, para mantener la calidad de vida y el progreso social.  En el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, la región se describe como uno de los Valles interandinos más ricos del país y, a su vez, como una región impactada por una economía extractiva y de enclave, con grandes reservas de petróleo, carbón y agua. Esta realidad, en lugar de promover la prosperidad y la riqueza de sus habitantes, ha acentuado las desigualdades y la pobreza, y ha dado paso a la violencia como vía para la gestión de los conflictos. Este programa ha orientado su trabajo en torno a tres líneas estratégicas e interdependientes: la primera, sobre derechos humanos, diálogo y construcción de paz; la segunda, sobre procesos sociales, culturales y de gobernabilidad democrática; y la tercera, sobre procesos productivos y ambientales para la equidad y el desarrollo sostenible. Esta última línea se centra en el desarrollo regional y rural con enfoque territorial. Esta visión de desarrollo sostenible centrada en el territorio y en la defensa de la vida es esencial para planificar las actividades económicas de la región, de manera que sean concertadas por todos los actores sociales.

3.4 DIÁLOGO TERRITORIAL Y PARTICIPACIÓN EFECTIVA EN LOS BENEFICIOS

Los países que han decidido permitir la producción con FHPH en roca generadora, han logrado también ganar la confianza de las comunidades cercanas a las áreas de operación y han asegurado que participen en las utilidades del negocio. La Comisión considera que la participación de las comunidades como “socias” del proyecto es una alternativa para minimizar estos riesgos. En Inglaterra, la relación con las comunidades y su participación en las utilidades tiene metas y procedimientos muy claros, y son parte fundamental del argumento en la aproximación a las comunidades y en las propuestas de explotación de hidrocarburos en los diversos territorios. Es necesario diseñar, junto con las comunidades que habitan las áreas donde hay potencial de explotación de YRG, la forma en que las comunidades se harán “socias” en las actividades de exploración y explotación. Esto no solo significa definir un porcentaje de participación en las utilidades del negocio, sino entrar a formar parte de los órganos directivos que toman determinaciones sobre el devenir y supervisión del negocio. En suma, para que exista una participación efectiva, se requiere legitimidad frente a los procedimientos institucionales; actores habilitados para interactuar de manera califica

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Publicado por OIL CHANNEL

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